Бюджетная сфера

Кто платит зарплату

В большинстве нормативных актов, регулирующих вопросы денежного содержания работников бюджетной сферы, специальной строкой оговаривается, что подразумевает данный документ под понятием «бюджетная организация». Как правило, это те организации, функции и полномочия учредителя которых выполняют органы исполнительной власти разных уровней – государственного, регионального и муниципального.
В настоящее время определяющим критерием является источник финансирования выплат заработной платы из средств, выделяемых бюджетами этих трех уровней. Получается, что к работникам бюджетной сферы относятся все, кто получает зарплату из бюджета, чей труд оплачивается в соответствии с Единой тарифной сеткой (ЕТС) и те, которые получают оплату непосредственно из того или иного бюджета. Эти выплаты, конечно, заложены в статье «Расходы» этих бюджетов.
В некоторых законодательных актах содержатся определения, по которым работниками бюджетной сферы признаются те физические лица, которые состоят в трудовых отношениях с бюджетными организациями и получают зарплату с учетом окладов, устанавливаемых на основе ЕТС.

Кто является бюджетником

В 2012 году в Российской Федерации численность сотрудников бюджетных организаций составляла более 14 миллионов человек. Из них около 3,7 миллионов работали в федеральных государственных учреждениях, 4 миллиона – в государственных учреждениях субъектов РФ и 7 миллионов – в муниципальных учреждениях.
Кроме работников федеральных государственных учреждений, таких, как налоговая инспекция, казначейство, таможенная служба и пр., к бюджетникам относятся работники образования и здравоохранения, социального обслуживания, культуры или науки.
В эту категорию попадает также гражданский персонал воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых по закону предусмотрена воинская служба, а также гражданский персонал некоторых федеральных органов исполнительной власти, связанных с деятельностью в области обороны, правоохранительной и государственной безопасности.
Тем, кто может считать себя работником бюджетной сферы, государство предусматривает в бюджете средства на целевые программы, в том числе и на субсидии для приобретения жилья. В государственной казне предусмотрены средства и на различные социальные льготы работникам бюджетной сферы.

Понятие и сущность бюджетной сферы. Роль Российской Федерации в сфере бюджетных правоотношений

Макаров А.В., директор Юридического института Читинского государственного университета, кандидат юридических наук.

Одной из наиболее значимых сфер экономической деятельности государства является область бюджетных правоотношений. Это обусловлено важной ролью государственного, региональных и местных бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. Так, некоторые ученые ставят само существование государственной власти в зависимость от эффективного функционирования бюджетной системы <*>.

<*> См., например: Бойко А.И. Назревшие проблемы и приемы правовой охраны бюджетных средств // Юрист. 2000. N 6. С. 34 — 36.

В сфере экономической деятельности государства в настоящее время нет актуальней проблемы, чем правовое регулирование отношений по созданию, распределению, перераспределению, использованию и контролю бюджетных средств. В юридическом отношении это сложная междисциплинарная проблема.

На данный момент в науке отсутствует единый подход относительно сущности и содержания бюджетной сферы. Так, Андреев В.К., Бесчеревных В.В., Горбунова О.Н., Карасева М.В., Пискотин М.И., Химичева Н.И. выделяют центральную категорию — финансовые отношения, распадающуюся на бюджетные, налоговые, валютные, кредитные отношения и т.п. <*>. Недооценка самостоятельности «бюджетной сферы» наряду с «финансово-правовой сферой» деятельности государства привела к усеченности определения «бюджетной сферы». Согласно точке зрения Химичевой Н.И. под «бюджетной сферой» понимается совокупность общественных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах <**>. Это определение, при всей своей позитивной лаконичности, все же не в полной мере формулирует пределы бюджетной сферы. Встает вопрос: почему автор не упомянул такой уровень бюджета, как бюджет субъектов РФ?

<*> См.: Андреев В.К. Правовые проблемы финансового контроля (о финансовом праве и полномочиях Счетной палаты Российской Федерации) // Право и политика. 2001. N 3; Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 37; Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 50; Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 33; Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979. С. 22 — 26; Карасева М.В. Политика как фактор развития бюджетного законодательства // Право и политика. 2000. N 11.
<**> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2001. С. 146.

И.И. Кучеров, принимая во внимание содержание ст. 1 БК РФ, определяет «бюджетную сферу» как «совокупность отношений, возникающих между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношений, возникающих между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением» <*>.

<*> См.: Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М.: АО «ЦентрЮрИнфор», 2002. С. 53.

Понятие «бюджетная сфера» отнюдь не тождественно предмету бюджетного права. Оно гораздо шире, хотя и основывается на бюджетном законодательстве.

К бюджетной сфере следует отнести не только собственно бюджетные отношения, но и отношения, касающиеся налоговых платежей в бюджет.

Это существенное дополнение обусловливается тем, что эффективность функционирования бюджетной системы РФ в целом существенно зависит от доходов, около трети из которых состоят из доходов налоговых. Тем более что на налоговые доходы бюджета указывается в ч. 1 ст. 39 БК РФ: «Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации». Таким образом, БК РФ в данной норме отделяет отношения, возникающие при формировании налоговых доходов, от правоотношений, регулируемых БК РФ.

Итак, бюджетную сферу следует определить как совокупность общественных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием фондов денежных средств, сосредоточиваемых в бюджетах всех уровней.

Содержание любых общественных отношений заключается в совокупности прав и обязанностей их субъектов. Российская Федерация обладает рядом суверенных прав, в числе которых важнейшее место занимают бюджетные полномочия.

Бюджетная компетенция Российской Федерации проявляется в различных сферах, важнейшей из которых является федеральный бюджет. Централизация денежных средств в общегосударственном фонде имеет важное экономическое и политическое значение, поскольку обеспечивает создание финансовой основы для реализации государственных функций, деятельности аппарата государства <*>. Осуществление Российской Федерацией принадлежащих ей бюджетных прав дает возможность проводить единую экономическую и финансовую политику на всей территории страны, гибко использовать финансовые средства, направлять их на важнейшие сферы государственной деятельности.

<*> См.: Крохина Ю.А. Вопросы бюджетно-правового статуса Российской Федерации // Право и политика. 2001. N 6. С. 17.

Именно распределение денежных средств федерального бюджета позволяет государству корректировать действие саморегулирующегося рыночного механизма <*>. Средства, сосредоточенные в федеральном бюджете, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не должны быть обеспечены из иных источников. К ним, в частности, относится финансирование федеральных органов представительной и исполнительной власти, правоохранительных органов, обороны, социальных программ, экологии и пр.

<*> См.: Погосов И.А. Бюджет государства. В кн.: Финансы, денежное обращение и кредит / Под ред. В.Н. Сенчагова, А.И. Архипова. М., 1999. С. 168.

При реализации бюджетной компетенции Российской Федерации происходит частичное перераспределение денежных средств федерального бюджета между субъектами РФ в целях выравнивания их социально-экономических условий. Такое положение дел имеет принципиальное значение для становления подлинно федеративных отношений в российском государстве, поскольку показывает соотношение объема бюджетных прав центра и субъектов Российской Федерации, а также порядок бюджетных взаимоотношений.

Законодательное регулирование бюджетных правоотношений осуществляется Российской Федерацией в пределах ее компетенции относительно установления основ федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития. Согласно федеративному устройству государства в сфере бюджетной деятельности Россия устанавливает основы регулирования бюджетных правоотношений (дальнейшая детализация которых осуществляется субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в рамках их компетенции).

Таким образом, содержание бюджетных правоотношений выражается в праве установления доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы, в том числе налогов, сборов и иных обязательных платежей; разграничении полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации; установлении минимальных государственных социальных стандартов норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг; утверждении бюджетной классификации Российской Федерации; установлении единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; установлении оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации; централизации средств иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для целевого финансирования общегосударственных мероприятий.

Бюджетные правоотношения порождают совокупность прав и обязанностей субъектов этих отношений. Так, бюджетная компетенция Российской Федерации относительно собственного (федерального) бюджета складывается из совокупности следующих прав: право иметь свой (федеральный) бюджет (ст. 10 БК РФ); право нормативно-правового регулирования бюджетной деятельности федерального уровня (ст. ст. 2, 3 БК РФ); право на получение собственных доходов, включаемых в федеральный бюджет (п. 1, 2 ст. 49 БК РФ); право на установление предельного размера дефицита федерального бюджета и разработку мер по его сокращению (глава 13 «Дефицит бюджета и источники его покрытия» раздела IV БК РФ); право самостоятельно определять направления использования федерального бюджета и объем средств, выделяемых по конкретным статьям (ст. 84 БК РФ); право утверждать состав защищенных статей текущих расходов федерального бюджета (ст. 84 БК РФ); право образовывать в составе федерального бюджета бюджет развития, резервные и иные целевые фонды (ст. 81 БК РФ; ст. ст. 52, 148 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год»); право на утверждение в составе федерального бюджета оборотной кассовой наличности (ст. 81 БК РФ; ст. ст. 52, 148 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год»); право на организацию и осуществление бюджетного процесса относительно федерального бюджета (часть 3 «Бюджетный процесс в Российской Федерации» БК РФ).

Бюджетная компетенция Российской Федерации по отношению к бюджетам субъектов Российской Федерации складывается из совокупности следующих прав: разграничивать бюджетные доходы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации; осуществлять бюджетное регулирование путем утверждения дифференцированных или единых нормативов отчислений от регулирующих доходов для зачисления их в бюджеты субъектов РФ и (или) путем выделения определенных форм финансовой помощи; образовывать в числе прочих фонды финансовой поддержки субъектов Российской Федерации; возмещать субъектам Российской Федерации дополнительно произведенные расходы или выпавшие доходы, обусловленные действиями органов власти Российской Федерации; устанавливать порядок и осуществлять судебную защиту бюджетных прав субъектов РФ.

Бюджетная компетенция Российской Федерации по отношению к местным бюджетам складывается из совокупности следующих прав: создание правовых основ порядка аккумулирования, распределения и использования централизованного денежного фонда муниципального уровня; правовое регулирование основных вопросов организации межбюджетных отношений органов местного самоуправления субъектов РФ; определение единых методологических подходов формирования местных бюджетов; установление минимальных государственных социальных стандартов для формирования местных бюджетов; регулирование порядка передачи в местные бюджеты части доходов федерального бюджета для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий федерального уровня; установление видов и порядка предоставления финансовой помощи из федерального бюджета в бюджеты муниципальных образований; установление порядка предоставления средств, выделяемых из федерального бюджета, в фонды финансовой поддержки местного самоуправления субъектов РФ; установление порядка компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти; правовое регулирование особенностей порядка образования, распределения и использования средств местных бюджетов в приграничных и закрытых административно-территориальных образованиях; установление порядка и осуществление судебной защиты бюджетных прав муниципальных образований; обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; осуществление контроля за соблюдением органами местного самоуправления нормативных бюджетно-правовых актов Российской Федерации.

Итак, рассмотренная совокупность бюджетных прав Российской Федерации позволяет сделать вывод о разностороннем характере бюджетной компетенции Российской Федерации. Таким образом, бюджетные права Российской Федерации показывают направленность осуществления бюджетных отношений с учетом федеративной природы государства <*>.

<*> См.: Крохина Ю.А. Вопросы бюджетно-правового статуса Российской Федерации // Право и политика. 2001. N 6. С. 19.

Перечисленные и систематизированные бюджетные права Российской Федерации порождают соответствующие обязанности, а также определяют содержание прав иных субъектов бюджетных правоотношений.

Итоги, общая характеристика и оценки конституционно-надзорной практики верховного суда СССР (1924 — 1933 гг.)

К вопросу о социальной ответственности бизнеса и государства в России